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Il Cantiere Sicuro: Lezioni di Salute e Sicurezza sul Lavoro a cura di Renzo Rivalta

ultimo aggiornamento della lezione: 28/04/2014

Lezione 7
Occorre un nuovo Coordinatore per la Sicurezza in fase di Esecuzione

il coordinatore per l’esecuzione: una funzione di pubblico interesse

Quando un soggetto svolge una attività nell’interesse della collettività, nell’interesse pubblico, in diritto si afferma che costui svolge una pubblica funzione. Molteplici sono i casi in cui privati svolgono una funzione di pubblico interesse. Basti pensare ai notai che rispondono direttamente al Ministero della Giustizia, alla figura introdotta di recente del certificatore energetico che risponde direttamente alla regione in cui si è accreditato, alle autofficine autorizzate alla revisione delle auto, o ancora alle aziende autorizzate ad effettuare i collaudi degli ascensori in sostituzione delle AUSL. Tali soggetti, nell’esercizio delle proprie funzioni, e quindi nell’esercizio di una funzione di pubblico interesse, hanno in capo una responsabilità penale che deriva dall’articolo 359 del codice penale e dall’articolo 481 del codice penale per quanto riguarda le false attestazioni. Assunto che, secondo in consolidato orientamento giurisprudenziale, il coordinatore per l’esecuzione è il garante della sicurezza in cantiere, costui è, di conseguenza, il garante della salute dei lavoratori. L’articolo 32 della Costituzione specifica che la salute è un diritto dell’individuo ed un interesse della collettività: in altre parole un bene pubblico. Questo porta a dire che il coordinatore, nella sua funzione unica di garante della salute dei lavoratori in cantiere non può che svolgere una funzione di interesse pubblico. Poiché alla concreta attività del coordinatore per l’esecuzione viene data evidenza attraverso la redazione di atti e verbali, vista la funzione di pubblico interesse che svolge, si ritiene che, ai fini di una maggiore responsabilizzazione del coordinatore e, conseguentemente, ai fini di una maggiore efficacia nell’azione preventiva degli infortuni, gli atti ed i verbali del coordinatore dovrebbero essere redatti ai sensi dell’articolo 481 del codice penale per quanto riguarda le false attestazioni. Se per la redazione di una certificazione energetica o di una semplice denuncia di inizio di attività in Comune, è previsto che le attestazioni dei professionisti siano redatte ai sensi del 481 del codice penale, si ritiene che, a maggior ragione gli atti del coordinatore dovrebbero essere trattati con analoga responsabilità, rappresentando tali atti evidenza di una corretta e concreta azione preventiva del coordinatore in cantiere.

Altra importante questione riguarda il numero possibile di cantieri da coordinare a cura di un unico coordinatore, tema, questo che ha importanti risvolti di tipo economico per il coordinatore stesso. Appare lecito affermare che occorre porre, in qualche modo, un freno ad eventuali fenomeni incontrollabili che portano il coordinatore ad assumere quanti più incarichi possibili. D’altra parte un coordinatore difficilmente ha la forza di rinunciare ad un incarico che porterebbe alla perdita di un cliente. Di certo questo non è un tema facile da affrontare in quanto riguarda la libera attività economica e d’impresa. Occorre, tuttavia, fare una riflessione sulla effettiva capacità di agire di quel coordinatore che dovesse assumere un numero eccessivo di incarichi. Su tale punto vi è stato un tentativo della AUSL di Forlì di trovare un accordo con gli ordini e i collegi professionali al fine di indicare un numero massimo di cantieri coordinabili. Purtroppo, sia per la difficoltà di coordinamento delle parti sia per la perplessità di alcuni collegi non si è giunti ad un accordo che, anche se si fosse trovato, avrebbe potuto essere disatteso da quei coordinatori che possono legittimamente operare anche in assenza di iscrizione ad alcun ordine o collegio professionale. E’ evidente che si potrebbe pensare che il numero massimo di incarichi è automaticamente fissato dagli adempimenti che un coordinatore deve operare nell’ambito del cantiere. Ma chi assume un incarico di coordinamento della sicurezza in cantiere ritiene, qualora non abbia un tempo sufficiente a tale scopo, di potersi avvalere di un numero adeguato di collaboratori che lo supportino. Questo punto è cruciale. Atteso che il coordinatore per carenza di tempo non riesce a svolgere la propria funzione in cantiere, questi si avvale, ad esempio, di un collaboratore del suo ufficio. E’ necessario interrogarsi sulla possibilità che una funzione come quella del coordinatore per l’esecuzione sia delegabile a terzi. Accettare questo significa che l’effetto concreto è quello di una mancata presenza del coordinatore nel cantiere e della presenza, in sua vece, di un soggetto non designato dal committente, eventualmente non in possesso dei requisiti per svolgere tale funzione. Ci si deve interrogare sulla possibilità e sulla legittimità che una azione di coordinamento venga svolta, concretamente, da un sostituto inviato dal coordinatore stesso. In altre parole dell’una l’altra: tale delega, da parte del coordinatore, è possibile, oppure no. Le disposizioni legislative, allo stato attuale, non la vietano, ma neppure, come accade in altri casi, la ammettono in modo palese. A parere di chi scrive una delega ad un collaboratore del coordinatore è ammissibile solo alle seguenti condizioni: che vi sia stata una designazione a sostituto del coordinatore per l’esecuzione da parte del committente dei lavori:

- che lo stesso sostituto possegga tutti i requisiti per lo svolgimento del ruolo del coordinatore per l’esecuzione

- che lo stesso sostituto abbia piena conoscenza del piano di sicurezza e coordinamento e lo accetti formalmente

- che il nominativo del sostituto del coordinatore sia comunicato tempestivamente a tutte le imprese esecutrici

Solo con tali condizioni e con tali investiture il sostituto potrà agire svolgendo una corretta azione. Ed in tale fattispecie il coordinatore sostituto assume su di sé tutte le obbligazioni del coordinatore principale, ivi compreso l’obbligo di apporre la propria firma sui verbali delle ispezione che vengono, da lui, svolte. Naturalmente non si potrà mai vietare al coordinatore di inviare un suo collaboratore al fine di essere informato sull’andamento delle lavorazioni, tuttavia tale persona non può, e non deve, assumere alcuna iniziativa, né redigere alcun verbale, in quanto non in possesso delle capacità e dei requisiti necessari per il coordinatore, e, anche ove presenti, non investita dei poteri necessari. Pare, altresì, non corretto che il coordinatore possa redigere egli stesso atti e verbali di ispezione a firma propria desumendo le informazioni da quelle assunte dal proprio collaboratore il quale concretamente ha effettuato il sopralluogo: come può il coordinatore attestare la propria presenza in cantiere? Tali atti, in particolare i verbali di coordinamento e controllo, prevedono la presenza fisica del coordinatore in cantiere. Inoltre tali atti rappresentano l’evidenza di una azione svolta dal coordinatore, e solo dal coordinatore, e non possono essere considerarsi sostitutivi di quell’azione. Appare quindi evidente che, ai fini del corretto svolgimento del ruolo di coordinatore per l’esecuzione, è indispensabile la presenza fisica del coordinatore in cantiere. Questo significa che ogni singolo coordinatore potrà assumere un numero di incarichi tali da poter adeguatamente svolgere, direttamente, una corretta azione di coordinamento e controllo, limitatamente al tempo necessario per effettuare fisicamente le ispezioni in cantiere. Poiché non sarà mai possibile specificare un numero massimo contemporaneo di cantieri coordinabili da ogni singolo coordinatore (le variabili sono troppo numerose), nell’ambito della proposta questo tema viene affrontato indirettamente ponendo in capo al coordinatore l’obbligo di effettuare un numero minimo di ispezioni in cantiere, che, ai fini di una corretta azione preventiva a garanzia di un corretto coordinamento e controllo si ritiene debbano essere in numero sufficiente ma comunque, mai inferiori a tre settimanali (o, meglio, tre ogni cinque giornate lavorative). I cantieri sono caratterizzati da una elevata e continua variabilità di lavorazioni. E’ impossibile per un coordinatore svolgere correttamente il proprio ruolo di coordinamento e, soprattutto, di controllo effettuando solo, ad esempio, un sopralluogo quindicinale. Ci si è interrogati sulla necessità di una più assidua presenza fisica del coordinatore in cantiere. In tale direzione è orientato anche il protocollo per l’applicazione delle normative sulla salute e sicurezza nei cantieri pubblici promosso dalla Prefettura di Forlì – Cesena con tutti gli Enti del territorio.

Il protocollo promosso dalla Prefettura di Forlì-Cesena

La Prefettura – U.T.G. di Forlì – Cesena, molto sensibile alle problematiche concernenti la salute e sicurezza sul lavoro, ha promosso in data 12 marzo 2009 un primo protocollo d’intesa “per la promozione della sicurezza sul lavoro nei cantieri stradali Anas S.p.A – Compartimento Emilia – Romagna della Provincia di Forlì-Cesena” con la Provincia, l’ANAS, la Direzione Provinciale del Lavoro di Forlì-Cesena, la Direzione Provinciale INPS di Forlì-Cesena, la Direzione Provinciale INAIL di Forlì-Cesena, le Aziende Unità Sanitarie Locali di Forlì e di Cesena - Dipartimenti di Sanità Pubblica Servizi di Prevenzione e Sicurezza degli Ambienti di Lavoro, il Dipartimento I.S.P.E.S.L. della Provincia di Forlì-Cesena, le Organizzazioni Sindacali dei Lavoratori CGIL, CISL, UIL, UGL e l’ANCE. In conseguenza al positivo riscontro della applicazione del suddetto protocollo la Prefettura si è fatta carico di promuovere un ulteriore protocollo che prevede l’estensione del modello già previsto per i cantieri ANAS a tutti i cantieri di lavori pubblici eseguiti nel territorio provinciale di Forlì – Cesena. Il 15 settembre 2010 è stato così siglato il “protocollo d’intesa per la promozione della sicurezza sul lavoro nei cantieri di lavori pubblici della provincia di Forlì – Cesena” fra Prefettura, trentuno Comuni della Provincia, la Provincia, Camera di Commercio, l’unione montana, la direzione provinciale del lavoro, INPS, INAIL, le AUSL di forlì e Cesena, l’università di Bologna, l’azienda casa Emilia Romagna, le parti sociali CGIL, CISL, UIL, UGL, l’ANCE, Confcooperative, Lega Coop, AGCI, Associazione PMI CNA e Confartigianato. Tutti hanno convenuto sulla fondamentale importanza di favorire la corretta applicazione delle norme vigenti in materia di appalti di Lavori Pubblici, allo scopo di garantire la regolarità delle previsioni contrattuali e l’osservanza della vigente normativa sulla prevenzione degli infortuni, stante il rapporto di stretta connessione, che intercorre tra lavoro abusivo ed irregolare, concorrenza sleale tra imprese e tutela delle condizioni di salute e sicurezza del lavoro nei cantieri. In particolare, per quanto riguarda il controllo in corso d’opera da parte del coordinatore per l’esecuzione le parti firmatarie si sono impegnate ad inserire nei contratti per incarico di coordinatore per l’esecuzione, fra gli altri, l’obbligo di “trasmettere al Responsabile del procedimento una relazione mensile, descrittiva dell’attività svolta in cantiere e comprovante l’osservanza degli obblighi previsti dall’art. 92 del D.Lgs. n. 81/2008, unitamente a copia dei verbali di visita in cantiere; tale relazione deve dettagliatamente dare conto degli interventi, posti in essere a seguito di eventuali segnalazioni degli organismi di vigilanza e/o delle criticità direttamente rilevate”. Avendo partecipato al tavolo che ha redatto tale protocollo posso affermare con contezza che tale precisazione, alla luce dei precetti prevenzionistici, non aggiunge nulla a quanto posto in capo al coordinatore per l’esecuzione, bensì sancisce un importante principio che, indipendentemente dalla richiesta del committente, il coordinatore deve produrre evidenza della propria attività in cantiere. Tale precisazione si è resa necessaria proprio dall’analisi sulla concreta attività dei coordinatori. In merito poi alla selezione delle offerte, lo stesso protocollo afferma un ulteriore principio il quale prevede che, “in caso di procedura di affidamento di incarichi per attività di coordinamento per la sicurezza e salute dei lavoratori in fase esecutiva con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le Stazioni Pubbliche appaltanti inseriscono, tra gli elementi di valutazione dell’offerta, il numero medio settimanale di visite in cantiere, con obbligazione contrattuale di verbalizzazione di ciascuna visita ed applicazione di penale pecuniaria in caso di inadempimento” Anche questa precisazione, che nulla aggiunge alle obbligazioni in capo al coordinatore per l’esecuzione, si è resa necessaria alla luce delle osservazioni sulle attività dei coordinatori. Si invita, indirettamente, le stazioni appaltanti ad utilizzare procedure di affidamento con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, e si richiede che fra gli elementi di valutazione venga inserito il numero medio settimanale delle visite in cantiere. Con i limiti giuridici che un protocollo può avere, si ritengono tali indicazioni di estrema importanza in quanto viene sancita la necessità di un certo numero di visite alla settimana in cantiere, condizione indispensabile ai fini di un corretto svolgimento dell’azione di coordinamento e controllo. In conclusione, dal lavoro che ha portato alla sigla del protocollo emerge chiaramente la necessità di puntare sul coordinatore per l’esecuzione quale novo soggetto centrale, garante della sicurezza in cantiere.